建設生態(tài)文明，關系人民福祉，關乎民族未來。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，提出建設美麗中國的目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次確立了生態(tài)文明制度體系，從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。我們要認真學習、深刻領會，抓緊行動，用制度保護生態(tài)環(huán)境。

　　一、建設生態(tài)文明，必須建立生態(tài)文明制度體系

　　我們黨一貫高度重視生態(tài)文明建設。多年來，大力推進生態(tài)環(huán)境保護，取得了顯著成績。但是，目前資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴峻，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患，生態(tài)產(chǎn)品成為當今中國最短缺的產(chǎn)品，生態(tài)差距成為我國最大的發(fā)展差距。我國當前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，有著自然的、歷史的原因，但不得不承認，30多年經(jīng)濟快速發(fā)展及其部分領域和區(qū)域的盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)是主要原因，而改革不到位，體制不完善、機制不健全，則是更深層面的制度原因。

　　我國已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但還沒有建立起體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經(jīng)濟體制。比如，市場沒能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，在相當程度上、許多領域中，主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預下配置資源。一些地方政府采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、先征后返、財政補貼、電價優(yōu)惠、降低環(huán)保標準等進行招商引資，帶來產(chǎn)業(yè)轉移的早熟，加劇了產(chǎn)能過剩，而產(chǎn)能過剩，是最大的資源浪費和環(huán)境破壞。稅收和價格機制還難以有效抑制對資源及其資源性產(chǎn)品的過度需求，由于土地可以賣錢，各級地方政府對占用土地的需求幾乎是無限大的，工業(yè)用地、水資源、能源等的價格偏低，占用湖泊、河道、濕地、林地的成本過低或基本無成本，遠遠無法彌補生態(tài)價值。中央與地方的事權和財權不匹配，地方政府承擔的事權多于其財力，迫使其不得不圈地賣地融資，導致耕地和生態(tài)空間被過多占用。以CDP論英雄的政績評價和干部任用辦法，對造成生態(tài)環(huán)境破壞的缺乏制約和責任追究等，一定程度上也助長了破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

　　我們已經(jīng)建立了不少生態(tài)環(huán)境保護方面的制度，但不系統(tǒng)、不完整。源頭上，沒有建立起有效防范的制度。自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權制度還沒有完整建立，許多全民所有自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權所有者不到位，用途管制在耕地方面落實較好，但沒有擴展到占用其他自然生態(tài)空間。過程中，沒有建立起嚴密監(jiān)管的制度。對各地沒有資源環(huán)境方面的警示和約束，一些地區(qū)在資源環(huán)境承載能力減弱后仍在過度開發(fā)；環(huán)境保護的制度不少，但在環(huán)境保護中居核心地位的污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度還很不健全。后果上，沒有建立起嚴厲的責任追究和賠償制度。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的領導，沒有追責。一些不法企業(yè)偷排、超排，甚至造成嚴重后果的，也只是象征性地交點罰款就可擺平，等等。

　　二、建設生態(tài)文明，必須建立源頭嚴防的制度體系

　　源頭嚴防，是建設生態(tài)文明、建設美麗中國的治本之策。《決定》提出了7個制度，構建了源頭嚴防的制度。

　?。ㄒ唬┙∪匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權制度

　　這是生態(tài)文明制度體系中的基礎性制度。產(chǎn)權是所有制的核心和主要內(nèi)容。我國自然資源資產(chǎn)分別為全民所有和集體所有，但目前沒有把每一寸國土空間的自然資源資產(chǎn)的所有權確定清楚，沒有清晰界定國土范圍內(nèi)所有國土空間、各類自然資源的所有者，沒有劃清國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有個人行使承包權等各種權益的邊界。要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。

　　（二）健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制

　　我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。相關法律規(guī)定了全民所有水資源、森林、土地等自然資源所有權的代表者。但全民所有自然資源的所有權人不到位，所有權權益不落實；監(jiān)管體制上沒有區(qū)分作為部分自然資源資產(chǎn)所有者的權利與作為所有自然資源管理者的權力。隨著自然資源越來越短缺和生態(tài)環(huán)境遭到破壞，自然資源的資產(chǎn)屬性越來越明顯，市場價值不斷攀升，自然資源和生態(tài)空間的未來價值、對中華民族生存發(fā)展的意義越來越重大。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，就是要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的思路，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職責的體制，授權其代表全體人民行使所有者的占有權、使用權、收益權、處置權，對各類全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進行統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權益，實現(xiàn)權利、義務、責任相統(tǒng)一。

　　（三）完善自然資源監(jiān)管體制

　　國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。我國實行對土地、水資源、海洋資源、林業(yè)資源分類進行管理的體制，很容易顧此失彼。必須完善自然資源監(jiān)管體制，使國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督，統(tǒng)一行使全國960萬平方公里陸地國土空間和所有海域國土空間的用途管制職責，對各類自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一的用途管制制度，對“山水林田湖”進行統(tǒng)一的系統(tǒng)性修復。

　?。ㄋ模﹫远ú灰茖嵤┲黧w功能區(qū)制度

　　這是從大尺度空間范圍確定各地區(qū)的主體功能定位的一種制度安排，是國土空間開發(fā)的依據(jù)、區(qū)域政策制定實施的基礎單元、空間規(guī)劃的重要基礎、國家管理國土空間開發(fā)的統(tǒng)一平臺，是建設美麗中國的一項基礎性制度。各地區(qū)必須嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，北京、上海等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要適當降低增長預期，停止對耕地和生態(tài)空間的侵蝕，開發(fā)活動應主要依靠建設用地存量調(diào)整解決；三江源等重點生態(tài)功能區(qū)和東北平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要堅持點上開發(fā)、面上保護方針，有限的開發(fā)活動不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，不得損害基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。自然價值較高的區(qū)域要實行禁止開發(fā)。要加緊編制完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財政、產(chǎn)業(yè)、投資等的政策和政績考核體系，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

　　（五）建立空間規(guī)劃體系

　　法律確定原則，規(guī)劃劃定界限。法律只能確定哪種自然空間必須實行用途管制，哪類國土空間必須限制開發(fā)或禁止開發(fā)，但具體邊界必須通過空間規(guī)劃來劃定和落實。我國是世界上規(guī)劃最多的國家，但多是計劃經(jīng)濟留下來的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃，符合市場經(jīng)濟原則的空間規(guī)劃體系還沒有建立起來。城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都帶有空間規(guī)劃性質(zhì)，但總體上還沒有完全脫離部門分割、指標管理的特征，各類空間還沒有真正落地，且各類規(guī)劃之間交叉重疊，都想當“老大”，沒有形成統(tǒng)一銜接的體系。要改革規(guī)劃體制，形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。改革上級政府批準下級行政區(qū)規(guī)劃的體制，改為當?shù)匾?guī)劃由當?shù)厝嗣翊泶髸鷾?。增強?guī)劃的透明度，給社會以長期明確的預期，更多依靠當?shù)鼐用癖O(jiān)督規(guī)劃的落實。在國家層面，要理清主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃之間的功能定位，在市縣層面，要實現(xiàn)“多規(guī)合一”，一個市縣一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖管100年。市縣空間規(guī)劃要根據(jù)主體功能定位，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，明確居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、城市建成區(qū)、農(nóng)村居民點、基本農(nóng)田以及林地、水面、濕地等生態(tài)空間的邊界，清清楚楚、明明白白，使用途管制有規(guī)可依。

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　　自然資源和生態(tài)空間是我們中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎條件，無論所有者是誰，無論是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域還是限制開發(fā)區(qū)域，都要遵循用途管制進行開發(fā)，不得任意改變土地用途。我國已建立嚴格的耕地用途管制，但對國土范圍內(nèi)的一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指標后，就轉向開發(fā)山地、林地、濕地湖泊等。我們知道，“山水林田湖”是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?？沉肆?，毀了山，就破壞了土地，山上的水就會傾瀉到河湖，土淤積在河湖，水就變成了洪水，山就變成了禿山。一個周期后，水也不會再來了，一切生命都不會再光顧了。要按照“山水林田湖”是一個生命共同體的原則，建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，不僅對耕地要實行嚴格的用途管制，對天然草地、林地、河流、湖泊濕地、海面、灘涂等生態(tài)空間也要實行用途管制，嚴格控制轉為建設用地，確保全國生態(tài)空間面積不減少。

　?。ㄆ撸┙夜珗@體制

　　這是對自然價值較高的國土空間實行的開發(fā)保護管理制度。我國對各種有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，已經(jīng)建立了比較全面的開發(fā)保護管理制度，但這些自然價值較高的自然保護地被“五馬分尸”，一座山、一個動物保護區(qū)，南坡可能是一個部門命名并管理的國家森林公園，北坡可能是另一個部門命名并管理的自然保護區(qū)。這種切割自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物活動空間的體制，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下，該保護的沒有保護好。要通過建立國家公園體制，對這種碎片化的自然保護地進行整合調(diào)整。

　　三、建設生態(tài)文明，必須建立過程嚴管的制度體系

　　過程嚴管，是建設生態(tài)文明、建設美麗中國的關鍵?！稕Q定》提出了5個制度，構建了過程嚴管的制度。

　　（一）實行資源有償使用制度

　　使用自然資源必須付費，這是天經(jīng)地義的。但我國資源及其產(chǎn)品的價格總體上偏低，所付費用太少，沒有體現(xiàn)資源稀缺狀況和開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的損害，必須加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。我國工業(yè)用地總量偏多，居住用地偏少，比例失調(diào)。原因之一是土地價格形成機制混亂，各地為招商引資，工業(yè)用地實際出售價格往往低于基準價，甚至零地價，為彌補工業(yè)用地上的虧空，居住用地屢屢被打造出“地王”，價格畸高。要建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格，從源頭上緩解房價上漲壓力。同時，要通過稅收杠桿抑制不合理需求。當代的價格機制難以充分體現(xiàn)自然資源的后代價值，當代人不肯為后代人“埋單”，必須通過帶有強制性的稅收機制提高資源開發(fā)使用成本，促進節(jié)約。要正稅清費，實行費改稅，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。如，若對抽采地下水實行水資源稅，就可以有效抑制過量開采地下水的行為。

　?。ǘ嵭猩鷳B(tài)補償制度

　　重點生態(tài)功能區(qū)保護生態(tài)環(huán)境就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，就是在發(fā)展，只不過發(fā)展的成果不是生產(chǎn)工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品，而是生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者向生態(tài)產(chǎn)品消費者出售生態(tài)產(chǎn)品，理應平等交換、獲得收入，這不是施舍或救助。生態(tài)產(chǎn)品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，中央政府和省級政府應該代表較大范圍的生態(tài)產(chǎn)品受益人通過均衡性財政轉移支付方式購買生態(tài)產(chǎn)品，這就是生態(tài)補償。所以，要完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制。同時，對生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的，要按照誰受益、誰補償原則，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。如河北的張承地區(qū)，肩負著為北京、天津提供優(yōu)質(zhì)足量水資源的主體功能，京津兩市就應該給予必要的補償，并使之制度化。這樣，才能使保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)，不吃虧、有收益、愿意干。

　?。ㄈ┙①Y源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制

　　資源環(huán)境承載能力是指在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統(tǒng)前提下，一定地域空間的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模。水、土地等不宜跨區(qū)域調(diào)動的資源，以及無法改變的環(huán)境容量，是一種不以人的意志為轉移的物理極限，不是靠價格機制能調(diào)節(jié)的。我國不少地區(qū)在現(xiàn)行發(fā)展方式下的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模已經(jīng)超出其資源環(huán)境承載能力極限，國土空間開發(fā)強度過高，生態(tài)空間和耕地銳減，大量開采地下水，污染物排放超出環(huán)境自凈能力。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，就是根據(jù)各地區(qū)自然條件確定一個資源環(huán)境承載能力的紅線，當開發(fā)接近這一紅線時，提出警告警示，對超載的，實行限制性措施，防止過度開發(fā)后造成不可逆的嚴重后果。

　?。ㄋ模┩晟莆廴疚锱欧旁S可制

　　這是依法對各企事業(yè)單位排污行為提出具體要求并以書面形式確定下來，作為排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護法依據(jù)的一種環(huán)境管理制度。排污許可制是國際通行的一項環(huán)境管理的基本制度，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯，我國臺灣地區(qū)、香港地區(qū)都已對排放水、大氣、噪聲污染的行為實行許可證管理。我國在20世紀80年代末就提出建立污染排放許可制，但目前仍沒有完全建立，立法層次低，許多還是政策性規(guī)定，地區(qū)之間很不平衡。排污許可制的核心是排污者必須持證排污、按證排污，實行這一制度，有利于將國家環(huán)境保護的法律法規(guī)、總量減排責任、環(huán)保技術規(guī)范等落到實處，有利于環(huán)保執(zhí)法部門依法監(jiān)管，有利于整合現(xiàn)在過于復雜的環(huán)保制度。要加快立法進程，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制。

　　（五）實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度

　　總量控制包括目標總量控制和環(huán)境容量總量控制。前者如，根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃確定的主要污染物總量減排指標，分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市，各省區(qū)市再分解到所轄的市，市再分解到縣，市、縣兩級再分解到具體排污企業(yè)，同時，國家也對中央企業(yè)直接規(guī)定總量減排指標。后者如，我國大氣污染防治法規(guī)定，在特定區(qū)域，由地方政府核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量?？傮w上看，我國目前還沒有建立規(guī)范的企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，現(xiàn)在的總量層層分解，具有行政命令性質(zhì)，不是法定義務，特定區(qū)域和特定污染物的總量控制，覆蓋面窄。實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，就是要逐步將現(xiàn)行以行政區(qū)為單元層層分解最后才落實到企業(yè)，以及僅適用于特定區(qū)域和特定污染物的總量控制辦法，改變?yōu)楦右?guī)范、更加公平、以企事業(yè)單位為單元、覆蓋主要污染物的總量控制制度。

　　四、建設生態(tài)文明，必須建立后果嚴懲的制度體系

　　后果嚴懲，是建設生態(tài)文明、建設美麗中國必不可少的重要措施?！稕Q定》分別對領導干部和企業(yè)個人，重點提出了2個方面的制度，構建了后果嚴懲的制度。

　?。ㄒ唬┙⑸鷳B(tài)環(huán)境損害責任終身追究制

　　這是針對領導干部盲目決策造成生態(tài)環(huán)境嚴重損害而實行的制度。我國生態(tài)環(huán)境的問題與不全面、不科學的政績觀及其干部任用體制有極大關系。一些地方為了一屆任期的經(jīng)濟增長，不顧及資源環(huán)境狀況盲目開發(fā)，盡管可能本屆任期內(nèi)實現(xiàn)了高增長，卻造成了潛在的生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，就是要對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的領導干部，終身追究責任，不能把一個地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當，不負任何責任。要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對一個地區(qū)的水資源、環(huán)境狀況、林地、開發(fā)強度等進行綜合評價，在領導干部離任時，對自然資源進行審計，若經(jīng)濟發(fā)展很快，但生態(tài)環(huán)境損害很大，就要對領導干部進行責任追究。

　?。ǘ嵭袚p害賠償制度

　　這是針對企業(yè)和個人違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞而實行的制度。在國土空間開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展中不可避免會出現(xiàn)違反法律規(guī)定、違背空間規(guī)劃、違反污染物排放許可和總量控制的行為。對這些破壞性的行為，要嚴懲重罰，加大違法違規(guī)成本，使之不敢違法違規(guī)。我國有關法律法規(guī)中對造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太少，遠遠無法彌補生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補對人民群眾健康造成的長期危害。要對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，讓違法者掏出足額的真金白銀，對造成嚴重后果的，要依法追究刑事責任。

　　此外，《決定》在資源節(jié)約集約使用、退耕還林、耕地河湖休養(yǎng)生息、環(huán)保市場、環(huán)境保護管理制度、區(qū)域聯(lián)動機制、國有林區(qū)經(jīng)營機制和集體林權、環(huán)境信息公開等方面提出了改革要求。

　　只要我們堅決落實好《決定》提出的制度建設任務，落實到生態(tài)文明建設的行動中，落實到現(xiàn)代化建設的全過程，就一定能逐步改善我國的生態(tài)環(huán)境狀況，早日建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，建成美麗中國。